[摘要]我国律师参政议政越来越受到法学界的重视，在过去的几年里，律师参政议政的研究空前活跃。研究分析律师参政议政总体状况、参政议政的概念与方式，发展历程与现状、困境、价值与优势等几个方面的问题是对我国律师参政议政状况的良好回顾和总结，有利于反思我国律师参政议政研究存在的问题与不足之处。

[关键词]律师参政议政；状况；价值；困境；不足

    一、研究总体状况之考察

   “律师参政议政”是近年来学术界和实务界频繁使用的词语，发表在各类学术刊物上冠名为“律师参政议政”、“律师政治参与”的论文有上百篇，中国知识资源总库中收入的律师参政议政的相关文章几乎是2006年至今的。

    就目前可知的学术界较早对“律师参政议政”作为专题来研究的文章是2001年江平发表的《新世纪中国律师的使命》，[1]贺卫方的《律师的政治参与》；[2]实务界随之作出了迅速反映，2001年樊华发表了《中国律师的政治角色》；[3]2002年一篇访谈文章《痛并快乐着——顾培东、顾永忠、李淳律师纵观中国律师业》。[4]事实上，律协较早的把“律师参政议政”作为专题进行调研和论证，可查的是2001年8月《中国律师》杂志上刊登了北京律协、全国律协对《律师参政议政工作开始进行调研》一文。

    就笔者所能查阅到的文献资料来看，法学专著中有涉及到当代中国律师的参政议政的内容，比如2005年4月孙笑侠等人出版的《法律人之治——法律职业的中国思考》一书，其中第三章第二节题为“通往政治之路——对律师参与政治的考察”，[5]但是令人遗憾的是至今还没有没有一本律师参政议政的专著出版。于此同时，我国学术界和实务界对国外律师参政议政的也展开研究，多篇文章和译著出现。①

    律师参政议政的研讨活动在全国和地方开始活跃。首届律师论坛律师已经开始表达参政议政的愿望，从发表的文章来看，以后的历届律师论坛的内容均涉及律师参政议政。近两年律师参政议政在地方研讨活动中突出，比如2007年1月重庆市律师参政议政工作座谈会，2007年4月山东省律协组织召开律师参政议政座谈会，2007年7月安徽省律协组织召开律师参政议政工作座谈会，2008年4月，广东省律协组织召开律师参政议政研讨会；2009年1月新疆律协组织召开首届律师参政议政研讨会等。

    二、律师参政议政的概念及方式

   （一）律师参政议政的概念

    据所查阅的资料,无论是官方还是学者,对律师参政议政都没有同一的定义，但概括起来可分为狭义、广义两类。狭义说认为律师参政议政是指律师拥有人大代表或政协委员这样的法律性政治标签的情形。持广义说人士认为中国目前的律师参政议政即律师政治参与，律师参与政治生活，至于是否以人大代表还是政协委员的身份则在所不问。[6]还有人士认为，律师参政可作宽泛的理解，包括律师阶层参与政治或行政的过程。[7] 

   “政治参与”是政治学上得到广泛认可的一个重要术语，作为“参政议政”并非学术用语，但是它在我国官方文件已正式，②考虑到“律师参政议政”这一概念更具有中国本土特色和实践意义，因此我们可以从律师政治参与的角度来研究律师参政议政。“律师参政议政”是采用广义说还是狭义说，要考虑到我国律师业的发展现状，目前我国律师在社会政治生活中的参与度和影响力还远远不足,这方面理论探讨和实证研究不够深入，采用狭义说相对缩小了研究的范畴，对实践和研究是不利的，而采用为多数人士所赞同的广义说则更为恰当,即律师参政议政是指律师以各种形式参与政治和行政，包括成为人大代表、政协委员、政府法律顾问,为人大、政协、政府提供法律意见,参与政府部门的信访接待工作等。

   （二）律师参政议政的方式

   “政治”与“行政”的二分是行政学的基本理论之一,简单来说,前者是价值相关的利益分配过程,主要指立法阶段;后者是价值相对中立的法律执行过程,主要指行政阶段。[8]多位行政学学者都对此发表了重要见解,以赞成派为主流,因此本文对律师参政议政方式的考察按照此划分展开。

    1、参与政治：这里包括直接参与和间接参与两种方式。

   （1）直接参与：律师直接直接参与人大、政协，这是律师参政议政的重要途径之一。

   （2）间接参与:主要为立法机构和执政党提供立法建议和其他咨询意见，通过接受人大、政协或政府有关部门的委托，进行立法论证等。

    2、参与行政过程:参与公共事务管理和公共政策形成。

    律师参与行政的过程既包括固定性参与到行政的某种稳定结构中而发挥其功能,例如任政府法律顾问、参加信访接待、投诉案件的值班接访等提供其他固定性的法律服务等，也包括临时性的参与，比如说接受政府某种临时性的委托,为其处理行政事务。

    就目前的研究状况来看，对律师参政议政的研究主要集中在对律师直接参与政治的研究，而对其他参与方式的研究不深入。

    三、律师参政议政的发展历程及现状

对律师参政议政的发展历程的研究，大多围绕律师参与人大和政协会议的人数上来说明。普遍认为，中国的现代化法治建设起步较晚,虽然在共和国刚刚成立的政治舞台上就有了律师的身影，但是律师制度经历过挫折，好在近年来发展迅速。

   （一）从全国来看

    1949年的第一届政协会议上，作为当时最高权力机关的政协的662名委员中,有14位律师。1955年起律师制度逐步恢复，1957年以后，律师制度再次“停摆”，直到1979年，律师制度才得以全面恢复发展。 之后，第一个律师的“登堂入室”是在1988年。在第七次全国律师代表大会上，中华全国律师协会会长于宁介绍，我国有519名律师担任各级人大代表，2845名律师担任各级政协委员，其中担任全国人大代表的律师有11名、全国政协委员的有11名。[9] 

   （二）从地方来看

    2009年1月北京律协发布的信息表明，目前北京共有2位律师当选全国人大代表，3位律师当选全国政协委员，本届共计有72位律师走上了各级人大、政协参政议政的舞台，比上届增长了1.88倍，实现了较大突破。[10]2007年上海律师中的市、区两级人大代表及政协委员共计104名，上海律师数与上海律师人大代表及政协委员的比例首次突破了100∶1。[11]2002年河南省有62名律师担任各级人大代表、政协委员；2007年底人数已经达到190人。[12]2008年3月，山东省有304名律师担任各级人大代表、政协委员，比上届的172人增长了76.7%，约占全国律师人大代表、政协委员总数的十分之一。[13]2008年1月，9名律师作为当选的新一届湖北省人大代表、政协委员，实现了湖北省的零突破。[14]

    从上述资料中，我们不难发现，目前的研究更多的着眼于律师参与人大和政协的人数上的统计分析，对律师间接参与政治和律师参与行政的调研文章较少。另外，律师参政议政的区域发展不平衡，前面提到的部分省市如北京、上海、山东、河南等参政议政发展较快，比较活跃，文章也多，而部分省市发展相对较慢，如湖北、新疆等，对其参政议政的报道和研究性的文章也很少。

    四、律师参政议政的困境

    对中国律师参政议政的困境探讨，学术界和实务界主要围绕政治层面、经济层面、文化层面、律师群体的主动参与意识和参与能力等方面展开论述。

   （一）政治层面

    首先，在制度设计上，律师进入国家机关任职缺乏制度渠道。顾培东教授认为律师向体制内其他职业转换尚缺少正常的途径，律师未能成为政治人才的后备资源，难以发挥律师的政治热情。[15]王可先指出我国人大代表的选举中，没有律师甚至法律界别是律师参政议政的制度缺失。[16]郑春乃认为由于制度设计的错位,律师根本没有进入国家机关等参政的渠道,律师无法通过参政议政，实现社会流动；反过来,由于没法解决律师参政议政的制度问题,在很大程度上限制乃至窒息了一些律师的参政议政积极性,并可能形成了恶性循环。[17]

   （二）经济层面

    根据马斯洛的需求层次理论，在解决生存需求之前，人们是不会去追求满足更高层次的需求的。律师自身贫困化或贫富差距的日益突出，律师失业或失业律师的社会现象以及这样社会现象可能在未来一段时间所引致的社会问题都开始引起我们的警觉和警惕。有关人士认为当前我国法律服务秩序相当混乱，律师的执业环境很不乐观，在这种情况下,律师的执业权利得不到有效保障,律师的业务领域和业务收入都很有限，许多律师不得不为生存而奔波,一些律师甚至选择了放弃执业。缺乏必要经济收入保障的广大律师不但缺乏参政议政的基础和动力,也很难获得律师职业成就感和自豪感。[18]

   （三）文化层面

    吕良彪、林晓东指出我国在律师文化上是先天不足，后天失调。在古代司法过程中,讼师只是整个官僚体系中卑微的配角,难言政治地位，而政治挂帅的时代,律师属于无产阶级专政的刀把子(之一),是司法体系中可有可无的配角。[19]张琳则认为对于私人身份的律师，大多数当政者是不以为然的，对他们的各种意见是轻视的。整个国家仅仅是将律师当成一个社会工作的普通组成部分，对律师可能对社会产生的潜在影响没有深刻的认识一一或者应该这么说一一对律师潜意识的轻视。在管理国家的人员的选择上，对律师没有做过多考虑。在律师本身不受重视的情况下，如何谈发挥律师的作用?[20]

   （四）律师参政议政的意识

    由于律师职业自身特点，从整体来看律师群体政治参与意识较普通民众强烈，同时，从上面的分析中我们不难发现不同时期，不同地区、不同的律师个体，政治参与情况存在较大差异。李小宁研究表明，大部分来自中西部欠发达地区的执业律师和律师事务所目前面临的主要问题仍然是生存问题，其社会责任感和政治参与意识尚不突出。另一方面，东部沿海经济比较发达地区，尤其是京沪等大都市的执业律师在完成了初始创业阶段之后，已经萌发出强烈的政治参与意识。[21]

    还有文章从律师不时出现的社会信用危机来反思律师参政议政的困境，但总体来说对中国律师参政议政的前景，多数人士是抱有乐观态度，因为中国政治愈走向民主，对律师参政议政的需求就愈加突出，这个问题甚至不取决于律师自身是否愿意。[22]

    五、律师参政议政的价值和优势

   （一）律师参政议政的价值

    法律从属于政治，服务于政治，也离不开政治。律师与政治有着千丝万缕的联系，律师参政议政的价值不言而喻。[23]江平教授在不同的场合不同的文章里反复呼吁律师要积极参与政治，要成为政治家或政治家式的人物，认为谋求政治品质的改善是新世纪赋予中国律师的历史使命，律师业本身不仅包含着服务之道，也包含着一个治国之道。[24]袁峰认为律师参政议政对民主政治制度的运作具有重要的保障作用，对法律权威的树立其重要的促进作用，对现代法治正度的建构及运作具有重要的推动作用。[25]

   （二）律师参政议政的优势

    奥利弗.克伦威尔指出了解现代政府的权力运作的理论与实践的人们都会注意到，这种政府的决策过程与方式恰好是律师方式的翻版。律师参与政治生活的最后但也许是最根本的理由是法治或依法治国本身……依法治国乃是以法律家治国，而不是一堆死的规则对社会的调整。在这个意义上说，律师对国家政治生活的参与程度乃是一国法治实现程度的标尺。[26]张文举认为律师具有参政议政的社会基础、律师具有强烈的社会责任感、具备参政议政的知识结构、律师的执业技能是其参政议政的一个优势，律师的日常职业活动为参政议政提供了条件。[27]施杰则认为青年律师普遍有着参政议政的高度热情、律师长期为社会大众提供法律服务具有广泛的社会基础、律师具有较强的综合素质，这些都是青年律师参政议政的优势所在。[28]

    六、研究中存在的问题与不足

    纵观对律师参政议政的研究，近年来发表的相关文章的数量令人瞩目，其中既有来自学术界也有来自实务界的。从内容看，对律师参政议政的发展历程及现状、律师参政议政的价值的研究上取得了长足的进展，对律师参政议政的概念、参政议政的途径、律师参政议政的困境的探讨也有了深化，开始重视实证分析，运用社会学、统计学的一些方法开展研究，在一些文章中也反映出学术界与实务界的的交流对话，另外涉及律师参政议政的译著和比较研究的文章出现，这些都为今后的研究提供了基础。

于此同时，在对律师参政议政的研究中，还存在一些问题，在此提出与学术界和实务界的同仁共同探讨。

    首先，学科的交叉研究匮乏，应加强交流对话。从目前理论界对“参政议政”问题关注的侧重点来看，由于作者的学术偏好和学缘结构，政治学界关注公民的政治参与的整体宏观研究、法学界关注律师的参政议政，社会学界比较关注农民的政治参与、经济学界对私营企业主的政治参与比较关注。当代中国律师参政议政问题实际上要运用多学科特别是政治学、社会学、历史学、统计学、法学等学科的知识进行交叉研究。[29]从实际研究的现状来看，目前发表的关于律师参政议政的成果几乎来自法学界，来自其他学科的这方面的成果凤毛麟角。当今法学界在对律师的参政议政进行法理学分析的时候，似乎少了其他学科的关怀，总显得论证不足，比如说，如何界定参政议政的概念，哪些行为属于参政议政，律师参政议政与其他阶层诸如农民、私营企业主参政议政的区别等等。这表明在一些学科交叉领域 ,还没能与其他学科进行有意义的对话。

其次，相当一部分研究者在研究的视角和方法上还存在很大的问题。很多文章的选题过于宽大，论述空泛，已发表的一半以上的文章存在泛泛而谈，大同小异的现象。调查、统计的研究方法的开始运用但是为数不多。比较法研究是一个常用的方法，比较研究中屡屡被人提及，但鲜有成功的例子，多数文章以美国为例，更多侧重于律师参政议政人数，途径的比较,往往缺少对律师参政议政制度在该国的功能、历史文化背景、现实运作状况的分析，缺少其制度在中国本土适应性的论证。这些情况表明我们的研究视野需要扩大，不能仅仅局限在对美国情况的了解，还要放眼世界对大陆法系、英美法系的其他国家律师参政议政状况进行比较研究，进一步分析哪些制度能够在中国本土适用。关于国外律师参政议政方面的译著不断出现，也为开展比较研究提供了一定的基础。另外，虽出现了区域性的律师参政议政调查、统计类的文章，但多以该区域参与人大、政协的律师人数进行纵向比较，对于律师间接参与政治、律师参与行政的实证研究不多，对不同个体、不同区域、城乡之间律师参政议政状况差异的比较研究甚少。

    再次，对我国律师参政议政的研究尚处于初步阶段，拓展问题研究少，缺少系统性。目前，通过已发表的文章可以看出，对我国律师参政议政的研究尚处于初步阶段，少有专著。对于律师参政议政的拓展问题的研究虽在一些文章“解决对策”中有出现，但相对较少，论述不深入。比如说律师政治定位如何解决，延伸出律师参政议政的法律依据、理论依据解决问题；律师参政议政能力的培养延伸出法学教育和培养政治型律师的接轨等一系列问题。我们还需要关注对律师参政议政问题的系统性研究，拓展问题需要深入。

注释：

①关于我国对国外参政议政的研究有多篇文章出现，如：1991年11月周维杰发表的《美国的律师与政治》；2005年11月宫艳丽《近代早期律师阶层的兴起及律师参政》；2009年3月王中华《国外律师政治参与的研究视域》。也有部分译著，如：（德）马克斯．韦伯《学术与政治》、(英）布兰德：《英格兰律师职业的起源》、（美）施密特、谢利、巴迪斯：《美国政府与政治》、(英）汉隆：《律师、国家与市场：职业主义再探》等等。

②2005年的一系列官方文件开始使用这个概念，比如北京市司法局《关于调整和完善我市律师行政管理体制的意见》(京司发[2005]99号)。

参考文献：

[1]江平.新世纪中国律师的使命[J].中国律师,2001,(1).

[2]贺卫方.律师的政治参与[J].中国律师,2001,(3).

[3]樊华.中国律师的政治角色[J].中国律师,2001,(11).

[4]痛并快乐着—顾培东、顾永忠、李淳律师纵观中国律师业[J].中国律师,2002,(1).

[5]孙笑侠.法律人之治——法律职业的中国思考［M］.北京：中国政法大学出版社，2005.

[6]郑春乃.论律师参政议政[J].中国司法，2006(10).

[7]石富元,张竹君.北京市律师参政议政现状及反思[J].行政法学研究，2007,(3).

[8]丁煌.西方行政学理论概要[M].北京：中国人民大学出版社，2005.

[9]崔清新、张景勇.改革开放以来我国律师参政议政“渐入佳境”[EB/OL](2008-10-25).

 http://news.xinhuanet.com/newscenter/2008-10/25/content_10251739.htm

[10]北京律师协会.72位北京律师人大代表、政协委员“两会”期间提交议案、提案159件[EB/OL](2009-1-16).http://www.deheng.com.cn/asp/newssql/html/20092217464923.htm

[11] 哲沉.庙堂与江湖——上海律师参政冲动调查[J].南风窗,2007,(5).

[12]河南律师参政议政工作发展迅速[J].中国律师,2008,(3).

[13] 陈煜儒.杨伟程代表：律师参政议政路越走越宽[N],法治日报,2008-3-11.

[14]湖北省的零突破——律师首次当选省人大常委会委员、省政协常委会委员[J],中国律师2008,(3).

[15]顾培东．中国律师业发展报告［R］,2000-11-01.

[16]王克先．对现阶段律师参政现象的冷思考[J]，法制与经济，2003,(11）．

[17]郑春乃.论律师参政议政[J].中国司法，2006,(10).

[18]郑春乃.论律师参政议政[J]．中国司法，2006,(10).

[19]吕良彪、林晓东.走向“权利政治”———律师政治参与之战略分析[J],法治研究，2007，(9).

[20]张琳.中国律师的社会法治功能缺失及未来的探索[D],中国优秀硕士学位论文全文数据库, 2008，(04)

[21]李小宁.中国律师:不容忽视的政治资源[J].中央社会主义学院学报，2003，(1).

[22]痛并快乐着——顾培东、顾永忠、李淳律师纵论中国律师业[J].中国律师，2002，(1).

[23]李本森.中国律师业发展问题研究[M].吉林:吉林人民出版社，2001.

[24]江平.新世纪中国律师的使命[J].中国律师,2001，(1).

[25]袁峰.论我国律师政治参与的价值及优势[J]，法制与社会，2008，(10).

[26]奥利弗.克伦威尔．通往政治之路——律师之政治参与状况观察[EB/OL](2004-5-30)

http://www.chinalawedu.com/news/20800/216/2006/5/xi0510253349615600219670-0.htm

[27]张文举.律师参政议政优势浅析[J].广西社会主义学院学报，2007，(4).

[28]施杰．青年律师的未来[J] .中国律师，2002，(5).

[29]王中华．近年来关于当代中国律师的政治参与问题的研究综述[J]．青岛科技大学学报，2007，(3)．